ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ANDALUCÍA

Introducción:

La división provincial de 1833

La división provincial realizada en 1833, bajo el ministerio cristino de Javier de Burgos, ha devenido en el resultado más nefasto, negativo y perjudicial para Andalucía. El encargo de la reina a su Ministro de Fomento era “la división del territorio como base de la administración interior”. El estudio pertinente partió de otras propuestas anteriores, mencionadas más adelante, aunque reformaba los trabajos de 1821 y 1822, en los que se buscaba un equilibrio poblacional (no más de 400.000 habitantes para cada subdivisión) y territorial.

El Decreto del 30 de noviembre de 1833, reconoce en su redacción la existencia de Andalucía y de los cuatro reinos que la forman, aunque “...queda dividida en ocho provincias...” Los desequilibrios internos que la nueva división provoca en Andalucía, son mucho menores que en España. En el caso andaluz, la diferencia máxima es la de Sevilla, con 14.001 km² y Málaga, con 7.276 km². En España, en cambio, la diferencia va, desde los 21.656 km² de Badajoz, a los 1.997 de Guipúzcoa.

Para nosotros, lo importante, lo grave, es que no se respetaron los límites históricos de un país bi-milenario. Que Andalucía, como entidad, dejó de existir legalmente en aquel momento, y que en su estructuración interior se rompieron zonas tradicionalmente unidas, comarcas con siglos de historia en común se dividieron, para asignarlas por partes a distintas provincias. Con todo, el mayor perjuicio que se hizo a nuestra tierra, como consecuencia de la creación de toda una nueva infraestructura administrativa, fue la pérdida de territorios cedidos a otras comunidades, y el enfrentamiento provocado por el crecimiento de los nuevos centros de poder, posibilitados tras la nueva estructuración política.

La provincialización, en palabras del profesor Gabriel Cano García, “es el instrumento de política territorial de un Estado centralizado con aumento de competencias y necesidad de establecer una administración uniforme y dependiente del poder instalado en la capital; sin que los diferentes territorios -no ya históricos, sino ni siquiera los nuevos- tengan vida propia. El artículo 4 del Real Decreto de 30.XI.1833 indicaba que se ajustarán a las nuevas divisiones demarcaciones militares, judiciales y de hacienda, lo que tardó en cumplirse”.

El profesor Tamames concluye de forma que viene a complementar lo anterior, con estas palabras: “...hubo también una centralización de la política económica; la reforma monetaria, fiscal y arancelaria de mediados del XIX, más la instalación del ferrocarril, rompe los pequeños mercados; y los antiguos reinos, fraccionados en provincias, pierden su función económica, excepto el País Vasco y Navarra por el régimen foral”.

El análisis del economista deja al descubierto lo que todos sabemos, pero se pretende disfrazar de forma subrepticia: cual es el verdadero objeto de la creación de las provincias como órgano administrativo.

En 1945, 1950 y 1955, sucesivas leyes dan a la provincia un doble carácter, local y de circunscripción del Estado, que, a partir de 1957, termina convirtiéndola en delegaciones, con lo que pierden competencias -las pocas que tenían- en beneficio de los ministerios. Podría pensarse que este final no es responsabilidad del decreto de división, que los legisladores del siglo XIX no podían prever el uso que se le diera en el XX. Pero no es así. De las leyes sólo se puede extraer lo que está en su germen. Y la de 1833 se hizo para posibilitar el más acendrado centralismo. No se trató, por tanto, tan sólo de una más de las arbitrariedades centralistas del franquismo. Una vuelta de tuerca sólo es posible si hay tuerca. El franquismo amplió el objeto fundacional de las provincias, con lo que las vació del único contenido que pudiera justificarlas. Nada más. No se hizo más que utilizar una posibilidad que estaba en el mismo principio de la entidad, desde su creación.

Eso es lo que justifica que en su diseño no se respetaran los límites naturales que, al menos en Andalucía, han ido siendo conformados por su realidad geográfica y social. Al hacer la provincia, la personalidad del territorio no se tuvo en cuenta, quedaba en segundo plano.

Bien es cierto que se demandaba, hacía tiempo, una reorganización capaz de homogeneizar las distintas estructuras administrativas que pervivían en los reinos de la Corona española, desde los tiempos de la conquista. A principios del siglo XVIII, se realiza el catálogo de Ensenada y, en 1722 se presenta por Garrigós el primer proyecto de intendencias.

Tampoco aquí se respetaban los límites exteriores de Andalucía, si bien la división interior obedecía a la estructura original de los cuatro reinos. La diferencia entre ambos estriba en que el segundo unificaba en uno sólo los de Córdoba y Jaén.

Durante todo el siglo XVIII hasta el citado 1833, se hicieron varias propuestas de división administrativa, aunque ninguna llegó a imponerse. Hubo una, la de 1810, bajo administración napoleónica, que dividía Andalucía en seis “prefecturas”, -concesión al léxico francés- y cedía una gran extensión de terreno, por el este, a la de Valencia, dónde se incluía la actual provincia de Murcia. Asimismo, se perdían varios municipios del nordeste de Jaén. En la división definitiva, puesta en marcha en 1834, se recuperaban los territorios granadinos, pero se perdieron definitivamente los jiennenses. De la misma forma en el reino de Sevilla, aunque se recuperó el municipio de Guadalcanal, otras extensas zonas pasaron a formar parte de la provincia de Badajoz.

A pesar de todo, no fue esta la principal consecuencia territorial. Además de la pérdida de más de 3.500 km² en el reino de Sevilla y de casi 1.000 en el de Jaén, la división supuso el reparto de varias comarcas, entre dos o incluso más provincias y el pase de muchos municipios de una a otra.

La división provincial, en fin, ha tenido otras consecuencias perversas. La primera ha sido la despersonalización de muchas poblaciones. Especialmente en las de nueva creación, la capital ha capitalizado -nunca mejor utilizada la redundancia- el trabajo, la iniciativa, el arte y hasta la existencia de los pueblos incluidos en la demarcación provincial correspondiente. Así, por ejemplo, y a título de anécdota, podemos ver cómo se habla de “los vinos de Córdoba” o “los de Huelva”, o “el jamón de Huelva” o “las playas de Granada”. No es extraño cuando una persona se desplaza, oírle decir “-voy a Sevilla”, si su destino es, por ejemplo, Carmona o Sanlúcar la Mayor; o “-Estoy en Jaén” si dónde ha viajado es a Bailén, Martos o Andújar. La provincia se ha colocado por delante de la localidad, la ha absorbido. El problema se agranda en la medida en que, mentalmente, la provincia se identifica con la capital, porque ello lleva a ignorar completamente la población original.

La segunda consecuencia, no menos negativa que las anteriores, ha sido la ausencia de una infraestructura interna de comunicación. Hasta 1833, Andalucía tenía tres polos de atracción de importancia: Córdoba, Granada y Sevilla, capitales de los correspondientes reinos y, con anterioridad, de al Andalus, y del califato nazarí. Pero, a partir de la división provincial, todo se centraliza en Madrid. La división se hace para facilitar una administración centralizada. Se mantiene el nombre de Andalucía para una “región” inexistente jurídicamente.

En consecuencia, las comunicaciones se establecen en función de Madrid. No se concede importancia a la necesidad de desplazamientos internos. Es más: se intenta impedir esa posibilidad. Desde aquel momento, todo el mundo debe estar bien comunicado con Madrid. Lo anacrónico es que hoy, treinta años después de que -al menos formalmente- se erradicara esa política, aún continuamos sufriendo sus consecuencias. Porque no se erradicó; no se hicieron bien las cosas. Todavía es más rápido viajar en transporte público desde Almería a Cádiz, pasando por Madrid, que intentar hacerlo directamente. Y no sólo ocurre en estas dos poblaciones alejadas: un sólo tren une las ciudades de Jaén y Sevilla. Cinco horas dura el viaje desde la primera a Cádiz. Desde Sevilla -y muy pronto desde Málaga- se puede viajar a Madrid en algo más de dos horas. Pero el viaje de Sevilla a Granada dura tres horas y media.

Son estos aspectos los más importantes a la hora de analizar una forma de vertebrar Andalucía, que es de lo que se trata.

Una nueva demarcación

Llevamos ciento setenta años de provincias. Muy poco, en relación a la antigüedad que tiene nuestra tierra. En éste tiempo, los habitantes de la mayor parte de las localidades, aún no han asumido la demarcación provincial. Afortunadamente. Hay todavía muchos lugares que se ven obligados a recurrir a la capital de su provincia administrativa, pero que críticamente no la no aceptan. Y hay otras muchas, más de lo que pudiera creerse, que piensan en otra capital que no es la de su provincia. Y actúan en consecuencia. En costumbres y manifestaciones externas, muchas poblaciones guardan más relación, mantienen más similitud, con capitales de provincia distinta a aquella en la se hallan enclavadas. Incluso en la preferencia a la hora de hacer sus compras, muchas prefieren desplazarse a esa otra capital, aunque, en ocasiones, se encuentre más alejada.

Los ejemplos precedentes sirvan sólo como prueba de que la división provincial no ha calado del todo. Es lógico que cada cual resuelva sus gestiones oficiales dónde le corresponda, pero eso es acatar, no aceptar. Hay también, por último, otras muchas poblaciones que sí se identifican con la capital de su provincia. Pero estas últimas no son más que las que ya mantenían una buena relación antes de la división.

Parece claro que la división de Andalucía en provincias le ha perjudicado y le va a seguir perjudicando objetivamente, por lo que se hace imprescindible estudiar una nueva forma de administración.

Hemos utilizado la palabra “estudio” y no, en cambio, “división”, todo ello conscientemente. En este momento, hay una infraestructura física, que se ha montado en función de la provincia. Nos referimos a oficinas, delegaciones, centros públicos de la administración central y la autonómica. Una administración distinta -cosa que, desde luego, resulta imprescindible, más que necesaria- requiere dar solución, utilidad a esos espacios físicos, a ese personal.

Por otra parte, la realización de gestiones hoy resulta mucho más fácil que hace algunos años. Los actuales medios de comunicación, sobre todo los que tienen Internet como base, facilitan cualquier gestión, resuelven cualquier asunto, en muchos casos sin necesidad de desplazarse.

Otro dato de importancia es que muchas poblaciones, que antes dependían de otras, han crecido hasta igualarse y, en muchos casos, superar a la antigua cabecera. Las necesidades que plantean estas poblaciones emergentes, son mucho mayores de las que fueron en épocas anteriores; y, aunque formen parte de una comarca natural, demandan un tratamiento personalizado.

Estos tres últimos párrafos son otras tantas cuestiones que deben tenerse en cuenta a la hora de plantear o planificar una tan necesaria nueva forma de división administrativa.

No olvidemos que lo peor de la provincia es su división. Que divide. Ha creado unos centros sobre los que obliga a gravitar a cientos de poblaciones. No queremos repetir el esquema; no nos gustaría. No nos gustaría, porque ahí reside el peor, el más cercano y el más acendrado centralismo, el que termina otorgándole carta de naturaleza. Y no queremos cambiarlo de sitio: quisiéramos erradicarlo hermanen-temente.

La Comarca

En primer lugar, vamos a tener dificultad para definir las comarcas. Con bastante frecuencia se confunden las históricas y las geográficas. La extensión de las comarcas, tanto geográficas como históricas, además, es muy variable. Entre Sierra Morena y el Andévalo media una gran diferencia; desde las Alpujarras o el Aljarafe histórico hasta la Janda, el Zenete o el Campo de Tejada, hay unas diferencias muy notables, por citar sólo algunos ejemplos. En las geográficas, también se encuentran encuadradas otras comarcas menores, aunque éstas últimas, en algunas ocasiones combinan su condición geográfica con la de histórica.

Lo primero debe ser, en consecuencia, definir a qué tipos de comarcas nos referimos. Parece lógico centrarse en las comarcas históricas, pero, en ocasiones, habrá que incluir algún dato, alguna característica de tipo geográfico, porque, el elemento nunca fue ajeno, en el proceso de formación de las comarcas.

La segunda cuestión a tener en cuenta la hemos fijado más arriba, cuando nos referimos a las poblaciones cuyo crecimiento ha hecho cambiar radicalmente su posición y sus necesidades.

En tercer lugar, dentro de una comarca histórica se dan distintas cualidades, en muchas ocasiones. Unas veces es el resultado de que esa comarca haya sido dividida entre dos provincias, como es el caso de El Aljarafe. En otras, será consecuencia de que una zona haya tenido una evolución distinta, o un crecimiento superior, lo que le ha creado también unas características específicas.

Por último, otro dato a tener en cuenta, importantísimo, es que muchas poblaciones no están encuadradas en ninguna comarca histórica concreta. El hecho es fácilmente explicable, porque estas se han ido formando en el tiempo, en función de las poblaciones existentes y de las relaciones de todo tipo -sobre todo las de poder- que se han dado entre ellas. Ha habido poblaciones que mantenían su independencia porque tenían poco interés para los grupos que se iban formando, o por iniciativa propia; o porque han nacido después y no se han sumado a ninguna comarca. Hay comarcas que se han formado en tiempos más recientes, desgajándose de otras -como es el caso del ya referido Campo de Tejada- y que, al hacerlo, han dejado a alguna localidad relativamente “descolgada”.

Para estipular una nueva división basada en la comarca, habría que llevarse un tiempo prudencial, nada breve. Habría que rehacer algunos contornos, con la polémica que engendraría. Sería necesario un equipo multidisciplinar que difícilmente llegaría a una convergencia rápida.

Tomar una decisión sobre una estructuración comarcal, va a plantear problemas. Entre ellos, no será poco la pugna entre poblaciones, incluidas las que perdieron la capitalidad en 1833. Y, puestos a decidir, sería necesario plantearse, en muchas ocasiones, qué es la comarca, qué localidades la componen y cual sería su centro, su capitalidad. Un dilema sería comarcalizar, entre otros, Sierra Morena. El otro, el de adjudicar la capitalidad a una u otra población, que tienen similares derechos y notoriedad histórica.

Pensamos, también, que no debe intentarse repetir en las comarcas la misma estructura administrativa actual. Una división es división, lleve el nombre que lleve. Ni es necesario, ni conveniente, multiplicar los órganos de la administración. Lo que debe hacerse es facilitar las cosas a los andaluces. Andalucía tiene una conformación territorial propia desde muy antiguo. Con las lógicas excepciones de las localidades que han experimentado un fuerte crecimiento reciente, y alguna más, muy específica, por lo general la estructura es de grandes núcleos, relativamente distanciados entre sí y rodeados de otros núcleos más pequeños. Con escasas excepciones, en Andalucía nos encontramos una población de más de 15.000 habitantes -casi siempre de más de 20.000- con una cadencia de entre 35 a 50 kilómetros.

En el primer anexo, incluimos una relación de las posibles comarcas que pudieran nominarse, si bien no es más que un avance, que puede servir como documento de trabajo para el análisis que, como hemos dicho anteriormente, es necesario realizar.

El segundo, es una relación de las poblaciones de mayor relevancia histórica y actual, que podría servir para el estudio citado en el párrafo anterior y para la dotación de infraestructuras que más delante relacionaremos.

Base estructural

Comencemos estableciendo un análisis previo en torno a la estructuración básica original, queremos decir, la forma propia del territorio, en base a unas coordenadas. Estas coordenadas son los ejes transversales, horizontales y verticales, que recorren Andalucía. Podemos reconocer los siguientes:

Ejes horizontales: Aracena - Cazalla de la Sierra - Pozoblanco

Huelva - Sevilla - Córdoba - Bailén - Cazorla / Jaén

Sevilla - Antequera - Granada - Los Vélez - Almería

Jerez - Antequera

Morón - Olvera - Ronda - Marbella

Estepa - Lucena - Alcalá la Real

Cádiz - Algeciras - Málaga - Almería - Vera

Ejes verticales: Encinasola - Aracena - Sevilla

Las Cumbres - Jabugo - Valverde - Huelva

Santa Olaya - Sevilla - Jerez - Algeciras - Cádiz

Sevilla - Utrera - Montellano - Ronda - Marbella

Sevilla - Morón - Pizarra - Málaga

Écija - Osuna - Ronda

Valle de los Pedroches - Córdoba - Antequera - Málaga

Bailén - Jaén - Granada - Motril

Úbeda - Guadix - Almería

Puede haber otros ejes transversales (Peñarroya-Córdoba-Granada; Úbeda-Málaga...), pero sería más propio incluirlos en un estudio sobre comunicaciones. Bástennos estos, que sirven para darnos idea cabal de la distribución del territorio.

Algunos de estos ejes tienen hoy una cierta comunicación. Otros están bien comunicados y algunos ni siquiera existen en el mapa. Lo primero sería ir a completar esta estructuración comunicativa, que permita una verdadera vertebración; que ponga toda Andalucía en valor ante sí misma; que acerque las distancias físicas entre los andaluces.

A partir de ahí, todo lo demás será mucho más fácil. Porque en este momento, el mayor problema con que nos encontramos es la falta de buenas comunicaciones; el tiempo que se necesita para desplazarse entre dos puntos, ni siquiera hace falta que estén muy alejados; las dificultades de los escasos transportes públicos y el estado de las vías de comunicación, hacen que se duplique o triplique el tiempo necesario para la inmensa mayoría de los desplazamientos.

Facilitarlos es facilitar las comunicaciones. Es eludir pérdidas de tiempo, en consecuencia, es aminorar fricciones. Porque evita los estados de tensión, la molestia producto de la obligatoriedad de emplear un tiempo elevado para realizar cualquier gestión. Ahorrar tiempo es ahorrar viajes innecesarios, por ello, es también la solución para empezar a pensar en otra forma de viajar, más relajada; ahorrar desplazamientos obligados, será fomentar que los andaluces piensen más en Andalucía. Si las distancias se acortan, viajar no será un castigo, puede llegar a ser confortable. Y es muy importante que los andaluces conozcan bien su tierra.

La distribución territorial

Cualquier cambio territorial que se quiera hacer va a general polémica. Por un lado la crearán los irreductibles, tradicionalistas, defensores de la situación existente. En segundo lugar serán protagonistas, también, las poblaciones que se vean afectadas y se crean perjudicadas, o, contrariamente, aquellas que quieran aprovechar la oportunidad para obtener una situación ventajosa. Además, la misma aplicación ya conlleva un riesgo grande, por las dificultades que entraña.

Estas dos cuestiones ya se han apuntado más atrás, pero no importa repetirlas, porque son muy importantes. En el caso concreto de eliminar las provincias actuales para recuperar las comarcas, estas reflexiones son imprescindibles, porque se darán con toda su crudeza.

Veamos algunos ejemplos:

- Cuando se hicieron las provincias, cuatro fueron nuevas. Por lo tanto, se elevó a la capitalidad a cuatro ciudades. En los caso de Málaga y de Almería no hubo gran problema. Sí en el de Cádiz, que sustituyó a Jerez, ciudad ya nominada capital de una prefectura, donde se incluía la Serranía. Y, sobre todo, en el de Huelva, al ser esta una ciudad más pequeña y con menos historia que varias otras de la misma provincia. Aracena, Ayamonte, Cartaya, Niebla, La Palma y Trigueros reclamaron para sí la capitalidad. Cuando las nuevas entidades no sean cuatro sino... lo veremos más adelante, también se van a multiplicar estos conflictos.

- Sierra Morena es una comarca natural. Demasiado extensa; y dentro de ella hay varias comarcas naturales: Sierra de Aracena, Valle de los Pedroches, Alto Guadalquivir... En las dos primeras, posiblemente no haya grandes dificultades: Aracena y Pozoblanco mantienen el prestigio y, por lo tanto, es presumible que la capitalidad no se discuta. Pero, ¿y entre Cazalla de la Sierra y Constantina? ¿Habrá que partir una comarca, para dividirla entre Los Pedroches y Cuenca Minera, con objeto de dar notoriedad a Peñarroya-Pueblonuevo? Más aún: el Valle del Zenete, ¿debe ser independiente o estar incluido en la Hoya de Guadix? Y el Valle de Lecrín, ¿no forma parte de las Alpujarras? Estas son algunas de las cuestiones que deben analizarse con suma delicadeza.

- Sin embargo, primero hay que analizar otra cosa: ¿para qué se van a organizar nuevas entidades administrativas, basadas en las comarcas naturales? Desde luego, repetir el modelo provincial, a base de unas delegaciones, acercará la administración al administrado. Va a disminuir las distancias a recorrer para realizar gestiones, pero no las va a eliminar. (A cambio, en ocasiones ni siquiera las va a disminuir). Comple-tamente de acuerdo en que con eso ganamos algo, y nos hemos quitado de encima el lastre de la provincia. Pero deberíamos ir un poco más lejos; debemos aspirar a más. Ya está bien de aplicar la mentalidad del siglo XIX, que estamos en el XXI. (Uno de los argumentos de “más peso” que se esgrimen contra la capitalidad de Sevilla, es “que no está en el centro de Andalucía”. Aparte de ser un espejismo, pues el centro geométrico de Andalucía no coincide con el geográfico, demuestra que no se va más allá de reproducir el modelo español, con la centrada y centralizada capitalidad de Madrid, acaparadora y depredadora).

En este momento, ya se ha dicho anteriormente, los medios de comunicación de que se dispone hacen innecesario el desplazamiento en la mayor parte de los casos. Obligar a multiplicar la infraestructura, resultaría mucho más caro que útil, pues no se ganaría en eficacia, según se ha visto más atrás. Sobra la entelequia de argumentar a su favor que “así se reparten las funciones” y la gente “lo siente más suyo”, el planteamiento es falso de pleno. Es un argumento falaz. La gente no siente suya la administración porque la tenga en el piso de abajo. Y al gasto cuantioso, habría que sumar el trasvase de varios miles de personas, o la multiplicación de un funcionariado ya desmedidamente sobredimensionado.

Por lo tanto, sin dejar de lado la realidad de la Comarca, y la convicción de que su recuperación significaría recuperar un pasado que nos pertenece, planteamos la siguiente propuesta:

1º) Desaparición de la provincia; se disuelven las delegaciones del gobierno y las diputaciones provinciales, sin que ningún organismo las sustituya. Sus funciones y su patrimonio pasan directamente a los ayuntamientos y a las mancomunidades que estén constituidas, en la proporción que les corresponda.

2º) Elaboración de un trabajo pormenorizado, razonado, documentado, para establecer una demarcación basada en las comarcas naturales.

3º) Estas comarcas no tienen por qué conllevar, necesariamente, funciones administrativas, ni las que lleven tienen por qué ser idénticas en todos los casos, sino que se adaptarán según corresponda, a partir del estudio anteriormente citado.

4º) Se mantienen, como están, las delegaciones de las Consejerías, sin perjuicio de ir ampliando su alcance a oficinas específicas instaladas en las cabeceras de comarca dónde se decida en su momento, a partir, también, del estudio referido.

5º) Para el trato de los ciudadanos con la administración autonómica y, en su caso, con la del Estado, se proponen tres formas:

a) Directamente, por medio de Internet, teléfono o fax.

b) Indirectamente, a través de alguna entidad colaboradora (Cámaras de Comercio, Cooperativas, entidades de gestión sin ánimo de lucro...)

c) Indirectamente, a través de las oficinas de ventanilla única y oficinas virtuales automáticas, que la Junta de Andalucía deberá instalar en las localidades que relacionaremos posteriormente.

Estructuración

En las líneas precedentes se pide la desaparición inmediata de la provincia, pero no se exige su sustitución por otra figura similar. Por el contrario, las funciones de administración autonómica, se podrán desarrollar sin necesidad de contar con un lugar centralizado en cada una de las capitales de provincia, ni en las cabeceras de comarca. En definitiva, se debe tender a que el ciudadano pueda cumplimentar sus necesidades administrativas, sin tener que recorrer más que, en el peor de los casos, algunos pocos kilómetros

Esto nos lleva a unas conclusiones muy interesantes, a saber:

1) Se crea una circunscripción única. Andalucía pasa a ser una sola provincia; -mejor, tiene una administración similar, pues no existe delegación del gobierno, ni Diputación- aunque puedan delegarse representaciones que faciliten el trabajo a los ciudadanos.

2) No hay parón administrativo. Todo puede seguir funcionando como hasta ahora. Se mantienen las delegaciones de las Consejerías de la Junta, que ya no serán “provinciales”, porque las provincias no existen. De esta forma, quien necesite resolver cualquier asunto no tendrá que dirigirse, necesariamente, a la delegación de su provincia, sino que podrá hacerlo donde mejor le venga, ya sea por razones pasajeras o permanentes.

3) Además de lo dicho anteriormente, a partir del momento en que no existan las provincias, empezará a desaparecer el sentimiento centralista-provincial que hoy lo rige todo. En consecuencia, cuando sea necesario instalar cualquier otro organismo o una empresa pública, no se pensará, exclusivamente, en la actual capital de provincia -que ya no lo será- sino que podrá ubicarse en cualquier otro sitio, en alguno de los cientos de pueblos y ciudades que han ido perdiendo posiciones en beneficio de la capital de provincia correspondiente.

4) La adaptación a las nuevas normas será tremendamente fácil y progresiva. No se planteará ningún problema.

5) El ciudadano tiene unas facilidades reales en su trato con la Administración, y para cualquier gestión que precise, sin tener que desplazarse, en el peor de los casos, más que unos pocos kilómetros.

6) Se podrán establecer cuantos organismos supramunicipales sea preciso, para todo lo que se considere necesario. Y sin que dichos organismos tengan que limitarse, como hasta ahora, a municipios de una misma provincia.

Puede ser que, para muchos, ver las comarcas reducidas a entes nominativos, sin personalidad jurídica, sea superior a lo que les dicta su sentimiento. Pero, si lo que buscamos es la forma de facilitar la labor al ciudadano, sin incrementar radicalmente los gastos públicos que, en definitiva, pagamos todos, hay que decantarse por lo más racional. No es ninguna tontería que, en cuanto falte la provincia, algunas entidades tendrán difícil su localización, función esta que sí puede realizar la comarca. La estructuración propuesta aquí, es la única que pone a todas las ciudades y pueblos de Andalucía al mismo nivel; la única que resuelve, definitivamente, la situación injusta y anacrónica creada con la instauración de las provincias.

Infraestructura. Las Khoras

Este punto, que no se ha tenido en cuenta en ningún proyecto de organización territorial, sí es muy importante y fácilmente realizable a partir de la estructuración que estamos proponiendo aquí.

Nos hemos referido con anterioridad a la configuración de Andalucía, basada en grandes núcleos, rodeados de otros más pequeños. Si se toma un mapa y se parte de las poblaciones mayores -relacionadas en el primer mapa- y se traza un círculo de 25 kms. de radio, con centro en cada una de ellas, veremos que cubren, prácticamente, la totalidad del territorio andaluz y que se cumple lo dicho en éste párrafo que, a su vez, ratifica otro anterior.

Estamos hablando de las poblaciones que, desde muy antiguo, han sido cabeceras de una zona, generalmente no demasiado amplia y coinciden, casi siempre, con las antiguas Khoras, o Marcas.

Estos centros comarcales radiales; -se trata únicamente de una denominación convencional, para diferenciarlas de las que puedan ser centros comarcales, aunque muchas de ellas tendrán las dos condiciones-, también pueden recibir el histórico nombre de Cora -actualización fonética del anterior Khora-, por cuanto coinciden casi totalmente, y cumplen su misma función.

En algunos casos, las poblaciones de cierta importancia, los centros comarcales radiales, o Coras, están demasiado cerca, por lo que los círculos correspondientes se superponen en parte. De todas formas, ello no es una objeción para el programa que se plantea ahora. El referido programa consiste en utilizar esos espacios -que antes hemos señalado con círculos de 25 kms. de radio- para establecer unas dotaciones sociales, administrativas, culturales y deportivas.

Dentro de cada uno de esos espacios de 50 kms. de diámetro, contamos con una población aproximada de 50.000 personas. Por eso ésta va a ser la unidad básica integral. Por su parte, las ciudades que ya tengan esa población, constituyen una unidad en sí mismas. Y las que la superen, deberán contar con una infraestructura por cada cincuenta mil habitantes, o fracción superior a veinte mil. En estos casos la infraestructura a que nos referimos es la: educativa, cultural, deportiva, dotacional y sanitaria. Se comprende que Algeciras, Dos Hermanas, Chiclana, Marbella o Motril, deben tener dos instalaciones. Málaga deberá tener diez y Sevilla quince. También es importante resaltar la relatividad de estos requerimientos, pues no cabe duda que alguna de las dotaciones referidas admiten estar agrupadas en determinados casos.

Queremos resaltar que se habla de círculos, a título meramente orientativo. Lógicamente, las localidades que puedan quedar fuera de ellos, se sumarán a la que le quede más cerca, con la que exista mejor comunicación o a la que tenga menos habitantes, de entre las más cercanas.

Se parte de una base de población mínima, de diez mil habitantes. Y, a partir de ahí, se comienza la dotación. También aquí, la aplicación de estos criterios debe ser flexible. Cuando varias poblaciones de pequeño tamaño estén cercanas, pueden compartir algunos servicios comunes. Aquellas que se encuentren más aisladas, deberán tener unos servicios mínimos. Son cuestiones a analizar en cada caso, como se dice más atrás, la flexibilidad es necesaria, en función de la efectividad. No se trata tanto de exigir un mapa dotacional repetitivo como un tablero de ajedrez, como de alcanzar un nivel de servicios que cubra todo el territorio y sirva a todos los andaluces.

Enumeremos los servicios comunes tipo, que debe contar cada una de estas unidades (el número de habitantes aproximados que se especifica, no es para la población en sí, sino para toda la unidad).

Unidad Básica 10.000 hab. Servicio médico

Unidad básica Servicio escolar (infantil y primaria)

Instalación deportiva / cultural

Población media 20.000 hab. Servicio médico + especialidades

Población media Servicio escolar (infantil, primaria y secundaria)

Instalación deportiva

Instalación cultural

Centro circular ó 50.000 hab. Ambulatorio con especialidades. Dirección de zona.

Capital de Cora Servicio escolar completo

Instalación deportiva, para uso común

Instalación cultural, para uso común

Centro de profesores. Escuela de verano

Centro juvenil

Complemento de todos los servicios anteriores,

con Parque de Bomberos y Protección Civil.

Servicio de contacto con la Administración

Llamamos “Servicio de contacto con la Administración” a una figura que debería crearse lo antes posible. Cada Cora debe contar con una oficina, presencial o virtual, desde dónde sea posible llevar a cabo todas las gestiones que pueda precisar cualquier ciudadano. Excepción hecha, naturalmente, de aquellas que, objetivamente, requieran una presencia física plena.

Es importante reseñar que, en ningún momento, pretendemos multiplicar las actuales delegaciones provinciales de cada Consejería. Por el contrario, lo que se busca es simplificar y facilitar la labor al ciudadano. Se trataría, o bien de oficinas de nueva creación, o, mejor aún, de que las entidades ya existentes, como Cámaras de Comercio, organizaciones de gestión sin ánimo de lucro o cooperativas, puedan gestionar, como ventanillas únicas, directamente ante todos los organismos autónomos y consejerías de la Junta de Andalucía. Esta es la mejor solución, a la que debería tenderse siempre. También deben instalarse oficinas virtuales, que serían capaces de absorber una gran cantidad del trabajo a desarrollar y, por lo tanto, de ahorrar tiempo, tanto al contribuyente como al funcionariado.

La distribución que se plantea no tiene por qué llevar, necesariamente, una estructura piramidal. Por el contrario, alguna de las poblaciones menores del radio puede acoger perfectamente alguno de los servicios complementarios. Se persigue con este planteamiento que, disponer de todos los servicios necesarios, en el peor de los casos no requiera más que un mínimo desplazamiento.

Dotación

La dotación cultural debe contar con: Casas de Cultura y Centros Cívicos. Estos últimos equipados con salas de usos múltiples, dónde pueda celebrarse teatro, conciertos y conferencias. Su distribución se hará en función de las características de cada Cora, aunque debe llegar a todas.

La dotación deportiva debe estar compuesta de: instalación al aire libre, piscina y polideportivo cubierto. De la misma forma, la situación escalonada permitirá que los servicios puedan concentrarse en la capital de la Cora.

El Centro o Club Juvenil debe residir en la capital de Cora, aunque debe contar con secciones en todos los municipios, adaptadas a las necesidades de cada uno. El objeto es tender a que los jóvenes cuenten con medios para fomentar un ambiente cultural, de convivencia. En el mismo Centro, o en una instalación anexa, habrá un espacio donde los jóvenes -y los menos jóvenes que lo deseen- estudien materias económicas y se fomente el espíritu emprendedor.

Otras infraestructuras

Otras dotaciones de infraestructura que deben incluirse, si no en todas, sí en función de las propias características de cada Cora, son: Estación de autobuses, Lonja comercial y Teatro al aire libre

Conclusión

El presente proyecto es una idea completamente abierta. En él se contienen dos propuestas, aunque si nos atenemos a cómo se han tratado estas cuestiones hasta ahora; a nosotros nos parece que sólo es una, porque cuando se habla de división administrativa, debe hacerse de forma global. Por eso aquí se ha tenido en cuenta lo cultural, turístico, educativo y sanitario, junto a lo puramente administrativo.

Este proyecto no precisa de ninguna figura central, ni provincia ni ninguna otra, para funcionar. Y eso no es un déficit, por el contrario, es una gran ventaja para el ciudadano, porque tendrá mejores servicios y mucho más cercanos.

Por otra parte, también se tiene en cuenta a la comarca, como entidad que respeta nuestra historia, pero intentamos no repetir burocracias, no caer de nuevo en los centralizados errores del pasado. Y, repetimos, obtener una verdadera, cierta administración cercana al administrado.

La Comarca

La distribución territorial

Estructuración

Infraestructura. Las Khoras

Otras infraestructuras

Comarca / Sub-comarca Extensión Capital